我国固废处理行业起步较晚，总体尚处于发展初期。但近几年，受益于国家规划提振和多项环保政策出台的利好，我国固废处理行业市场正在进入高速增长的拐点，各家固废处理企业加速“跑马圈地”，行业集中度不断提升。随着固废污染日趋严重和环保意识的不断提高，固废行业的合法合规问题越来越受到重视。

阳光时代律师事务所节能环保事业部从今天起推出“节能环保”专栏，并基于长期在固废项目中的法律服务经验，专栏将首先推送固废系列文章，期望帮助相关企业理解法律政策，规避法律风险。

我国固废处理行业处于快速成长阶段，垃圾焚烧发电将逐渐成为最主要的固废处理方式。近期，住建部和生态环境部相继召开新闻发布会，垃圾问题成为两场发布会的重要议题。住建部相关负责人表示，今年底前将在全国地级以上城市全面部署生活垃圾分类。生态环境部相关负责人表示，已将垃圾焚烧发电行业达标整治提到污染防治攻坚战的重要日程中，积极推动相关问题的解决。本文主要围绕我国垃圾焚烧发电的市场现状以及项目建设运营的模式进行讲解，以期读者对此有一概览性的了解。

一、中国垃圾焚烧发电市场现状

(一)国内垃圾焚烧发电政策法规

垃圾焚烧发电作为城市固废处理和资源化利用的典型项目，属于国家政策明确支持的节能减排项目，我国颁布了一系列政策法规鼓励垃圾焚烧发电产业，主要如下：

1.行业法律法规

《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》：我国防治固体废物污染环境的第一部专项法律，该法的颁布填补了中国环境保护法律体系的一个空白，为防治固体废物污染环境提供了基本法律依据。

《中华人民共和国循环经济促进法》：该法明确提出对利用余热、余压、煤层气以及煤矸石、煤泥、垃圾等低热值燃料的并网发电项目。

《中华人民共和国可再生能源法》明确规定：“国家支持可再生能源并网发电”，并将城市生活垃圾列为一种生物质燃料。

2.产业政策

3.垃圾焚烧发电行业在电力制度方面的主要鼓励政策如下：

(二)国内城市垃圾焚烧发电建设规模与现状

近年来，随着国家一系列重大方针政策的贯彻执行，中国生活垃圾焚烧发电产业得到快速发展。据统计，截至2016年底，全国已运行的生活垃圾焚烧厂246座，分别分布在29个省/市/自治区，其中浙江以40座垃圾焚烧厂名列第一。

超过70%的垃圾焚烧厂集中在人口稠密、经济发达但土地资源紧张的东部沿海城市。这主要是因为华北地区的人口密度最大，在生产生活中产生的垃圾多，并且经济发展较快，土地资源更加宝贵，对垃圾焚烧发电的要求更强。另一方面，我国垃圾焚烧发电技术经历了20多年的发展，国产技术较成熟并已经得到推广。

因此，近年来涌入垃圾焚烧发电市场的企业也大幅增多。据不完全统计，目前至少拥有一个垃圾发电运营项目的企业多达100多家。其中杭州锦江、光大环保、重庆三峰、中国环境保护公司、绿色动力、上海环境、启迪桑德、浙江旺能、浙江伟明、深圳能源是我国垃圾发电运营企业的龙头企业，其占据了整个发电市场77%份额，如下图所示：

中国垃圾焚烧发电进入快速发展轨道，垃圾焚烧发电装机规模、发电量均居世界第一。2017年垃圾发电量已超过350亿千瓦时。随着生活垃圾焚烧处理量的增加，预计到2021年，我国发电装机容量为1347万千瓦。

二、垃圾发电项目建设与运营模式

(一)发达国家垃圾发电项目的主要建设与运营模式

垃圾焚烧发电已成为发达国家广泛使用的垃圾处理方式，依据建设和运营主体的不同，发达国家垃圾焚烧发电厂主要分为以下三种模式：

1.政府主导模式

由政府出资进行垃圾发电厂的投资建设，建成后由政府实施企业化运营的模式。该模式在日本运用最为广泛。日本一半以上的垃圾发电厂采用政府主导模式，在发展垃圾焚烧发电厂项目时十分注重环保效益，在建设时不惜重金采用先进的技术、设备，为垃圾焚烧配备各种捕捉二噁英、重金属等有害物质的过滤清洗系统，在运营垃圾发电厂是执行严格的高环保标准。

2.政府建设、委托企业全权运营模式

政府将所建设的垃圾焚烧发电厂委托给企业进行全权运营的模式。政府出资建设后，资产继续国有，而运营职能通过招标，以租赁或合同方式委托给有资质和经验的运营公司，运营公司负责运营，监管则由政府所属事业单位承担。采用该模式的典型国家是德国。在德国，建设垃圾场是政府的职责，但政府不承担垃圾发电厂的运营，而是将其委托给有能力、有资质的企业。同时，德国实行严格的垃圾焚烧烟气污染物排放标准。

3.特许经营模式

依照相关法律法规，政府通过市场竞争机制选择垃圾焚烧发电厂的投资企业，委托建设垃圾焚烧发电厂，并赋予其在一定范围和经营期内经营垃圾焚烧发电厂的权利。投资企业根据政府机构授予的特许协议或许可证，以自己的名义从事授权项目的设计、融资、建设及经营。在特许期内，投资企业拥有项目的收益权，并承担对项目设施进行维修、保养的义务;政府拥有对企业的监督权，且对垃圾处理相关的服务价格有监督和干预权。特许经营模式运行流程图如下：

该模式在法国的垃圾发电项目中得到较好的应用和实践。法国在进行垃圾焚烧发电厂设计时，污染物排放设计值一般低于排放标准限值，在实际运行过程中监测到的值要求低于设计值。

(二)中国垃圾处理厂项目运作基本模式

2004年3月19日，建设部发布《市政公用事业特许经营管理办法》，垃圾处理开始实施特许经营管理。由于垃圾发电项目前期投资大、运营成本相对较低，目前主要采取BOT或BOO模式为主，垃圾焚烧运营公司与政府签订BOT或BOO协议，获得垃圾处理的特许经营权，特许经营期在25-30年之间，建设方在特许经营权范围内处理废物，获得政府处理费补贴，同时享受国家规定的上网电价。

(三)垃圾发电的经济分析

垃圾焚烧发电厂的建设成本与采用的焚烧设备、技术密切相关，每吨投资在30-50万元。运营成本主要包括辅助燃料(煤炭或油)、维修、折旧、管理、财务、人力、材料等，建成投产后的处理成本大约为80-110元/吨。

垃圾焚烧行业盈利模式较为清晰，其主要收入包括处理垃圾的政府补贴、上网电价、供热收入、售渣收入等，其中集中发电和供电收入的增值税即征即退。其税收优惠政策依据有《中华人民共和国企业所得税实施条例》、《关于公布环境保护节能节水项目所得税优惠目录(试行)的通知》(财税〔2009〕166号)、《关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》。

对焚烧发电行业来说，垃圾处理费和补贴电价是影响收益的两个重要因素。《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》(财税〔2015〕78号)要求对垃圾、污泥、污水处理劳务征收增值税，其享受退税优惠70%，78号文的推出对前端处理费收入形成了一定影响。后端补贴电价方面，对比其他各种方式发电补贴定价，0.65元/千瓦时的电价具有一定吸引力。垃圾焚烧发电技术入选发改委2014年《国家重点推广的低碳技术名录》，在国家大力推行可再生能源发电的大背景下，补贴电价很可能长期保持稳定，从而保障垃圾焚烧项目发电收益。

不同发电方式上网电价对比

总体来看，垃圾发电厂电费收入占70%-85%，垃圾处理费收入占15%-30%，投资内部收益率8%-12%，投资回收期8-12年。

随着市场对垃圾焚烧处理需求逐步加大，垃圾焚烧发电在垃圾处理份额中占比例呈上升趋势，实力较强的国有大企业、外企企业和国有小企业、民营企业在各自细分市场都能够获取相关项目。