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敢和污染企业打官司 才是环境监督的治本之策
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  9月12日,“联合国环境规划署-中国政法大学环境法研究基地”正式揭牌,这是联合国环境规划署与高校合作成立的第一个专门从事环境法研究的机构,由联合国环境规划署和中国政法大学联合成立。


  那么,这个研究基地,主要是研究哪些问题呢?


  中国政法大学教授、研究基地主任王灿发介绍说,该机构建立的主要目标是为了推动全球环境法治的研究、培训和能力建设,促进环境法方面的南南合作,特别是亚非国家的环境法治合作,并为中国参与国际环境法治合作提供战略性咨询,为世界环境法治发展提供智库资源。


  研究基地的主要任务,是进行环境法治研究、环境法教育和培训、开展环境法南南合作、进行“全球环境法治指数”研究,探讨全球和世界各国环境治理所面临的环境法热点问题,推动全球环境法律问题的解决。


  联合国副秘书长兼联合国环境署执行主任埃里克·索尔海姆认为,中国在环境保护和气候变化领域走在了世界前列,环境法研究基地成立是联合国环境署与中国的一次重要合作。


  公益诉讼现状


  这意味着,我国的环境法在和国际环境法学界交流过程中,要借鉴国际经验。


  虽然有索尔海姆的肯定,但我们要认清这样一个现实:环境法是我国30年来法制进程最快的领域,建立在环境法之下的公益诉讼与司法实践,还刚刚处于起步阶段,其中还存在着种种问题。


  自2015年环境法修订后,环境公益诉讼数量飙升,环境损害责任人也付出了百万乃至上亿元的巨额赔偿金。应该说,公益诉讼案件在增多,这也是当下中国环境污染事件频发的必然结果。


  2017年8月28日,备受关注的宁夏腾格里沙漠污染公益诉讼系列案一审调解结案,8家被诉企业承担五亿多元用于修复和预防土壤污染,并承担环境损失公益金600万元,创下了公益诉讼的纪录。


  在我看来,区区5亿元的修复资金和600万赔偿金,对于长期排污的8家企业来说,仍然太轻了,而且这样的赔偿很难还沙漠一个清白。


  与我们多如牛毛的环境污染案件相比,实际发起诉讼的还非常少,严重不合比例。虽然近年来环保督查一再加强,全社会已经形成了对环境污染人人喊打的氛围,但我们应该清醒认识到:依靠自上而下的行政监督,并不是根本性的解决手段。


  在经济社会中,环境污染一定是高频率发生的,无论行政执法手段多么先进、执法频率多么密集,总是有人要钻空子。这时候,通过环境公益诉讼来发起诉讼,让责任人随时吃官司,才能增加违法成本,从根本上遏制污染事件发生率。


  那么,我们的环境公益诉讼为什么太少呢?


  个中原因,一方面因为新修订后的环保法规定:依法登记、专门从事环境保护公益活动五年以上且没有违法记录的社会组织,才可以对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼。在司法实践中,符合条件并有能力提起环境公益诉讼的组织很少,这意味着,当环境污染事件发生时,能站出来代表公众发起诉讼的机构屈指可数。


  另一方面,环保组织需要在诉讼前付出大量费用:律师费、差旅费、环境损害鉴定费等。前期的费用,胜诉都可以由对方来承担。一旦败诉,这些费用往往就要环保组织自己承担,由此,资金实力较弱的环保组织就难以提起诉讼。


  所以,就近几年的判例来看,虽然罚判偿金较高,但是对于诉讼主体来说,仍然面临无钱诉讼的窘境。目前的罚判资金,主要去处还是地方政府专门为案子设立的专项资金账户,或直接划入财政已有的专项资金。


  由于目前法律、司法解释对环境公益诉讼资金的性质和使用并未作出明确规定,罚判得来的赔偿金流入财政系统后很难再使用,这无疑将影响环境公益诉讼制度的发展。


  另外,环境公益诉讼还面临程序规则缺乏等障碍,使得人民法院不能积极立案,要解决这些问题,需要转变观念和消除对环境公益诉讼的种种担心和惧怕心理。制定诉讼程序规则,健全环境公益诉讼制度,增强环保社会组织提起环境公益诉讼的能力,建立有利于环境公益诉讼的环境审判体制。


  此次成立的联合国环境规划署-中国政法大学环境法研究基地任务之一,是成立环境研究所,进行环境法治研究,探讨全球和世界各国环境治理所面临的环境法热点问题,推动全球环境法律问题的解决。


  国外的经验


  资金,始终是制约环境公益诉讼的关键。与强大的环境违法者打官司,有勇气的同时也得有经费保障。


  环保组织要提起环境公益诉讼,前期的检验、鉴定费用,律师费以及为诉讼支出的其他费用数额不菲,钱从哪里来?原告一旦胜诉,就会形成巨量的生态修复资金,这笔钱又将到哪儿去?二者都将影响环境公益诉讼制度的发展。


  国外有一些什么经验呢?


  建立环境公益诉讼制度比较早的美国,任何人都可以以自己的名义运用“公民诉讼”的条款提起诉讼,可以针对污染环境的行为、违反法定环保义务的企业或是没有履行职责的政府机关提起控告,并配以举证责任倒置、被告所在地或污染行为发生地法院管辖的原则。


  日本主要是通过提起环境行政公益诉讼,禁止环境污染行为,并对已发生的环境污染行为造成的损害进行补救。同时,放宽了原告的举证责任,只求原告证明被告的行为有极大的可能给自己造成损害即可,减轻了原告的举证压力。


  德国的环境公益诉讼制度,采用了团体诉讼的模式,并对公益诉讼的原告资格进行了严格的限制。不仅将诉讼主体限制为与案件有经济上的利害关系的人,还要对起诉的环保团体的施加一系列的注册审查、地域要求等限制。


  印度对环境公益诉讼制度采取了宽松积极的态度,注重保护弱势群体的利益。其表现为放宽诉讼原告主体资格,强调了环保组织在环境公益诉讼中的地位。对于原告举证责任的要求也大大减轻,只要政府提供足够的全面且详细的证词,法院就可以组成调查委员会收集初步证据。另外,印度有特色的一项规定就是大大放宽了起诉的程序要求,除了正式起诉之外,明信片、信件、新闻报道也可以启动诉讼程序。


  综合这些经验来看,总的一个原则,就是在程序和操作中,尽量方便公众和环保组织发起诉讼,把更多的举证责任交给企业,让企业来自证清白。这样的结果,就是公民可以很方便地发起诉讼,给涉嫌污染的企业找麻烦,而对于企业来说,污染的成本会大大增加,企业偷排,不但要躲过监管部门,还要躲得过无处不在的公众监督。

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